Möglichkeiten und Grenzen des Einsatzes von Sozialhilfededektiven von Dr. Hammel

Erstellt: Samstag, 02.09.2000 19:01

Möglichkeiten und Grenzen des Einsatzes von „Sozial(hilfe)detektiven“ durch Sozialhilfeträger

Anm. zum Beschl. des VG Frankfurt/Main v. 15.6.1998 (Az.: 14 G 1303/98 [1], bestätigt durch Beschl. des Hess. VGH v. 14.7.1998 (Az. 1 TZ 2534/98)

Manfred Hammel (Dr. Manfred Hammel, Caritasverband für Stuttgart e.V., Strombergstraße 11, 70188 Stuttgart)

(Teil 1)

Gerade in jüngster Zeit nehmen die Meldungen über den Einsatz von im Auftrag der Sozialhilfeträger zu Ermittlungszwecken arbeitenden, besonderen „Außendienstkräften“ zu.

Insbesondere die im Frühjahr 1998 bekannt gewordene Kooperation des Sozialamtes der Stadt Frankfurt (Main) mit einer Detektei rückte dieses Thema in das Bewußtsein einer breiteren Öffentlichkeit, doch ist diese Problematik nicht neu.

Stets wenn die Angewiesenheit von Mittellosen auf Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem BSHG neue Höchststände erreicht, nehmen die Aktivitäten der Sozialämter – auch forciert durch politischen und von Teilen der Öffentlichkeit ausgeübten Druck – hinsichtlich einer genaueren Überprüfung der persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse von Antragstellern und Sozialhilfeempfängern zu.

Es gehört zum einen zu einer selbstverständlichen, einem Sozialhilfeträger obliegenden Pflicht, über die sachgerechte Verwendung der für sozialhilferechtlich bedeutsame Zwecke bereitgestellten Mittel mit der gebotenen Sorgfalt zu wachen. – Andererseits darf es aber in keinem Fall so weit gehen, Sozialhilfeempfänger ohne konkreten Anlaß zu stigmatisieren und zu kriminalisieren sowie von seiten des öffentlichen Trägers die Durchführung von Intimbereiche des einzelnen berührenden Kontrollen zu veranlassen: Eine derartige Vorgehensweise steht im Widerspruch zu den tragenden verfassungsrechtlichen Grundsätzen der Personalität und der Menschenwürde (Art. 1 und 2 GG).

A. Zum Fall

„Sozialhilfeempfänger als Zielgruppe für Detektive“ lautete die Überschrift, mit der in der Stuttgarter Zeitung vom 5. September 1998 (Nr. 205, Seite 2) abgedruckte Artikel überschrieben war, der den hier besprochenen, von den Hessischen Verwaltungsgerichten im einstweiligen Rechtsschutzverfahren rechtskräftig entschiedenen Fall schildert und kommentiert.
Der Sachverhalt dokumentiert eine bundesweit bislang einzigartige Begebenheit.

Das Sozialamt der Stadt Frankfurt (Main) traf dort auf Grund der Besonderheiten des sich im einzelnen ausgesprochen schwierig darstellenden Hilfefalles eine aufsehenerregende Entscheidung: Nicht (im Hauptberuf oder in Teilzeit beschäftigte) städtische Bedienstete, sondern ein Detektivbüro erhielt von diesem Sozialhilfeträger den Auftrag, dem schwerbehinderten Antragsteller und dessen ursprünglich ebenfalls Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt beziehender Gattin buchstäblich „auf Schritt und Tritt“ – und zwar Tag und Nacht – zu folgen.

Der Sinn und Zweck dieses außergewöhnlichen Engagements jenes Sozialamtes sollte darin bestehen, die von diesem Sozialhilfeempfänger getätigten Angaben, er und seine Ehefrau seien mittellos und sie könnten beide nicht – er krankheits- und behinderungsbedingt und sie bedingt durch die von ihr an ihm ausgeübte Pflege – ihre qualifizierte Arbeitskraft zur Beschaffung ihres notwendigen Lebensunterhalts einsetzen (3 18 I BSHG), einer eingehenden, auch die Privatsphäre der Betreffenden berührenden Überprüfung zu unterziehen.

B. Zu den Voraussetzungen der Durchführung von Hausbesuchen als eine prinzipiell zulässige Maßnahme der Amtsermittlung

Der aus dem Zweiten Abschnitt („Allgemeine Vorschriften über das Verwaltungsverfahren“) des SGB X hervorgehende, die §§ 9 ff. SGB X umfassende Erste Titel („Verfahrensgrundsätze“) normiert in § 20 SGB X („Untersuchungsgrundsatz“) zentral die Verpflichtung eines jedes Sozialhilfeträgers, von sich aus („von Amts wegen“) sämtliche Umstände aufzuklären, die für die jeweilige Entscheidung von Bedeutung sind (§ 20 I 1 SGB X).

Unabhängig vom Vorbringen des Antragstellers unterliegt das Sozialamt der Pflicht, Art und Umfang der von ihm anzustellenden Ermittlungen zu bestimmen (§ 20 I 2 SGB X). Objektivität ist aber auch hier von einem hohen Stellenwert:

Die einzelne Sozialbehörde hat innerhalb des Verwaltungsverfahrens in jedem Stadium zwar sämtliche für den Einzelfall aus ihrer Sicht bedeutsamen Aspekte umfassend zu berücksichtigen, darf aber hierbei die für den einzelnen Antragsteller günstigen Gesichtspunkte nicht unberücksichtigt lassen (§ 20 II SGB X).

Aufgeworfen war innerhalb des hier besprochenen Falles insbesondere die Frage nach der Zulässigkeit des Beweismittels, dessen sich das Frankfurter Sozialamt bediente, resp. die Frage nach der Zulässigkeit der Verwertbarkeit der von der beauftragten Detektei über diesen Sozialhilfeempfänger und seine Gattin dokumentierten Erkenntnisse.

§ 21 I 2 SGB X stellt es wiederum in das pflichtgemäß von seiten eines Sozialhilfeträgers wahrzunehmende Ermessen (§ 4 II BSHG i.V.m. den §§ 2 II und 39 I SGB I), über Antragsteller „Auskünfte jeder Art“ einzuholen (§ 21 I 2 Ziff. 1 SGB I) sowie in diesem Zusammenhang auch „den Augenschein“ einzunehmen (§ 21 I 2 Ziff. 4 SBG I):

Ein Sozialhilfeträger entscheidet hier auf der Grundlage seiner vom jeweiligen Hilfefall gewonnenen Überzeugung, ob es den von Antragstellern/Hilfebeziehern getätigten Angaben folgt oder eigene Ermittlungen anstellt, wenn ernsthafte Zweifel an der Richtigkeit des vom einzelnen dem Sozialamt gegenüber Vorgetragenen bestehen.

Zu den nach §§ 20 und 21 SGB X von einem Sozialhilfeträger zulässigerweise einleitbaren Ermittlungsmaßnahmen gehört beispielsweise im besonders begründeten Fall auch der bei einem Antragsteller durchgeführte Hausbesuch zum Zwecke der Feststellung seiner jeweiligen persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse.

Es besteht hier aber kein das aus Art. 13 I GG resultierende Grundrecht auf Unverletzlichkeit des Wohnraumes in der Weise einschränkendes Gesetz, das es beispielsweise einem „Ermittlungsdienst“ eines Sozialamtes gestatten würde, ein Betreten der Unterkunft gegen den entschiedenen Willen eines Antragstellers/Sozialhilfe-
Empfängers durchzuführen, was auch als sachgerecht aufzufassen ist. Die (befristete) Abhängigkeit des einzelnen von ihm fortlaufend gewährten Leistungen der öffentlichen Fürsorge darf nicht als Rechtfertigungsgrund zu einer solchermaßen verfügten Einschränkung besonderer, verfassungsmäßig festgeschriebener Freiheitsrechte herangezogen werden.

Die Verhältnisse in Deutschland stellen sich in diesem Sachzusammenhang nicht in der Weise dar, wie dies in den USA der Fall ist. In seinem Urteil vom 12. Januar 1971 (Az.: Wyman v. James, 400 U.S. 309(!971) ) brachte das dortige Oberste Bundesgericht (Supreme Court) zum Ausdruck, auf einzelstaatlicher Ebene bestehende Ausführungsbestimmungen zur Fürsorgegesetzen des Bundes, nach denen Sozialarbeiter des jeweiligen Landes in die Wohnung einer/eines Sozialhilfeempfänger/in von Hilfebedürftigen zu Überprüfungszwecken einzulassen sind, würden nicht im Widerspruch zur US-amerikanischen Verfassung stehen.

Die in diesem Verfahren Berufungsbeklagte, als Hilfsbedürftige alleinerziehende Mutter eines zum Zeitpunkt der Entscheidung knapp vierjährigen Sohnes verwies hingegen auf die Umstrittenheit derartiger „Hausbesuche“, die – wenn sie nicht auf der Grundlage einer richterlichen Entscheidung erfolgen – ihre verfassungsmäßig verbürgten Rechte auf persönliche Freiheit und auf Unverletzlichkeit der Wohnung tangieren würden.

Der Ansicht des Obersten Bundesgerichts nach aber ließen sich derartige „Hausbesuche“, sofern sie nicht von der Fürsorgebehörde gegen den entschiedenen Willen des einzelnen mit Gewalt durchgesetzt werden, in keiner Weise mit den Hausdurchsuchungen vergleichen, die im Rahmen der Verbrechensbekämpfung erfolgen. Die von der Hilfebedürftigen angegriffenen Verwaltungsvorschriften forderten der von seiten dieser Richter geäußerten Überzeugung nach in rechtmäßiger Weise, daß die zuständigen öffentlichen Stellen mit Sozialleistungsbeziehern stets in einem engen Kontakt stehen sollen, was ebenfalls die Ausführung entsprechender Ortstermine als Bedingung für einen (weiteren) Leistungsbezug einschließt.

Der Tenor lautete hier zudem, die Zielsetzung dieser Durchführungsbestimmung bestehe insbesondere darin, zu garantieren, daß Sozialleistungen lediglich in der Höhe sowie über die Dauer hin gewährt werden wie dies unbedingt erforderlich ist. Ein entsprechender Besuch, der für einen Sozialleistungsträger eine „Hauptinformationsquelle“ darstellt, ist allerdings genausowenig außerhalb der regulären Arbeitszeit gestattet wie auch eine reines, vom einzelnen Sozialarbeiter durchgeführtes „Herumschnüffeln“.
Der Oberste Bundesgerichtshof der USA strich an dieser Stelle zudem heraus, eine von einer Hilfsbedürftigen praktizierte Verweigerungshaltung in Sachen Gestattung eines Hausbesuchs würde kein Vergehen darstellen, sonder hätte einzig die Einstellung bereits gewährter oder die Nichtbewilligung beantragter Fürsorgeleistungen zur Folge.

Der Bundesstaat, der durch seine Sozialverwaltung handelt, würde hiernach über ein als sachgerecht aufzufassendes Interesse daran verfügen, daß oberste Richtschnur der Leistungsgewährung im Zusammenhang mit den steuerfinanzierten Leistungen der öffentlichen Fürsorge stets der Grundsatz ist und bleibt, demzufolge einzig diejenigen zu begünstigen sind, die dies auch verdienen. Die öffentliche Hand könne hiernach verlangen und erwartet auch zu erfahren, wofür solche Sozialleistungen konkret eine Verwendung erfahren:

An dieser Stelle obliegt dem einzelnen Hilfsbedürftigen eine besondere Mitwirkungspflicht, weshalb der Supreme Court dort auch vom Hausbesuch als dem „Herzstück der Fürsorgeverwaltung“ sprach.

In Deutschland brachte beispielsweise das Verwaltungsgericht Braunschweig in seinen, auf Antrag Göttinger Bürgern hin (zu deren Gunsten), ergangenen Beschlüssen vom 23. April 1985 (Info also 2/1985, S. 53 ff.) und vom 3. Mai 1985 (ZfSH/SGB 1985, S. 470 ff.) diese Thematik betreffen im einzelnen zum Ausdruck (Vgl. zu diesen Verfahren auch bei Stengel sozialmagazin 10/1985, S. 7):

§ Eine Antragstellerin/ein Antragsteller unterliegt nicht der Verpflichtung, durch MitarbeiterInnen des Sozialhilfeträgers ausgeführte Hausbesuche zu dulden, um von vornherein bestehende Zweifel an einem wirklichen Bestehen der von ihr/ihm angegebenen Bedürftigkeitsvoraussetzungen auszuräumen

sowie

§ Die §§ 60 bis 62 SGB I und auch § 65 SGB I sehen die Pflicht eines Sozialleistungsbeziehers zur Duldung eines entsprechenden Hausbesuchs nicht vor. Die Gestattung eines derartigen „Ortstermins“ gehört nicht zu den in den §§ 60 ff. SGB I geregelten Mitwirkungspflichten, weshalb eine in dieser Beziehung geäußerte Weigerung eines Hilfsbedürftigen einen Sozialhilfeträger nicht dazu berechtigt, unter Verweis auf §§ 66 I 1 SGB I einem Hilfeempfänger Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem BSHG ganz oder teilweise zu versagen oder zu entziehen (Verwaltungsgericht Braunschweig info also 2/1985, S. 53, (56 und 57) sowie in ZfSH/SGB 1985, S. 470).

Bereits zum damaligen Zeitpunkt wurde herausgestellt, daß zwar aus § 21 I 2 Ziff. 4 SGB X die Ermächtigung eines Sozialhilfeträgers zur Einnahme des Augenscheins nach pflichtgemäßem Ermessen hervorgeht. – Es handelt sich hier um diejenige Norm schlechthin, die einem Sozialamt das Recht zur Vorhaltung eines „Außen“ oder „Ermittlungsdienstes“ zum Zwecke der Vermittlung unmittelbarer Eindrücke über die sich vom Antragsteller/Hilfeempfänger in dessen häuslichem Bereich konkret darstellende Situation gestattet.


Sobald aber im Zusammenhang mit der Betretung des Individualwohnraumes durch Bedienstet eines Sozialamtes die Mitwirkung des darin lebenden Sozialleistungsbeziehers erforderlich ist, bedarf es einer besonderen gesetzlichen Bestimmung, die in diesen Fällen ein derartiges Tun ausdrücklich gebietet.

Da eine entsprechende Norm in diesem Zusammenhang weder aus dem SGB I noch aus dem SGB X oder dem BSHG – wenn auch in Steuersachen aus § 99 AO „Betreten von Grundstücken und Räumen“) – hervorgeht, gelangte damals die 4. Kammer des Verwaltungsgerichts Braunschweig zu der Überzeugung, daß die Antragsteller die sie betreffenden, dem Sozialamt gegenüber aus den §§ 60 ff. SGB I hervorgehenden Mitwirkungspflichten nicht verletzt hätten, als sie zwar jeweils an ihrer Wohnungstür für den „Ermittlungsdienst“ persönlich ansprechbar waren, im übrigen aber die Durchführung einer Inaugenscheinnahme ihrer Unterkunft ablehnten (Verwaltungsgericht Braunschweig info also 2/1985, S 53, (57) sowie in ZfSH/SGB 1985, S. 470).

Anderseits verwies das Verwaltungsgericht Braunschweig an dieser Stelle aber auch auf den vom Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung – ebenfalls in sozialhilferechtlichen Angelegenheiten – vertretenen Grundsatz der objektiven Beweislast und führte aus:

„Vielmehr ist Sozialhilfe abzulehnen, wenn trotz behördlicher Aufklärung (§ 20 SGB X) und trotz der gesetzlich vorgesehenen Mitwirkung des Hilfesuchenden entscheidungserhebliche Umstände ungeklärt bleiben und nicht feststellbar ist, ob bestimmte Leistungsvoraussetzungen vorliegen. Läßt sich also im Einzelfall ohne einen Hausbesuch nicht feststellen, ob ein Hilfesuchender Anspruch auf Sozialhilfe hat, so muß er den Hausbesuch entweder zulassen oder in Kauf nehmen, daß sein Hilfebegehren abgelehnt wird“. (Verwaltungsgericht Braunschweig info also 2/1985, S. 52, (57) sowie in ZfSH/SGB 1985, S. 470, (471).)




In entsprechender Weise erkannte bereits mit Beschluß vom 3. März 1975 (FEVS 23, S. 464 ff.) der VGH Baden-Württemberg auf die Ablehnung des vom Antragsteller dort verfolgten Begehren der Verpflichtung des Kreissozialamtes auf Erbringung von einmaligen Leistungen zur Bekleidung (§ 21 I a Ziff. 1 BSHG) sowie zur Einrichtung der Wohnung (§ 21 I a Ziff. 6 BSHG). Nach Auffassung dieses Gerichts bedurfte es auf Grund der Besonderheiten dieses Falles (Z. B. die nicht nur geringfügige wertmäßige Höhe der dort im einzelnen nachgesuchten Beihilfen, die vier Jahre vorher erst auf Kosten der gleichen Sozialhilfeträgers erfolgte vollständige Abdeckung des Bedarfs nach Einrichtungsgegenständen, die für den Antragsteller mit der Durchführung eines Hausbesuchs verbundenen, als gering einzuschätzende Unbequemlichkeiten sowie Auffälligkeiten im bisherigen Verhalten des Antragstellers, die Zweifel an seiner behaupteten materiellen Bedürftigkeit hervorrufen.) tatsächlich einer Überprüfung hinsichtlich eines tatsächlichen Bestehens des geltend gemachten Bedarfs an Ort und Stelle:

Entsprechendes verweigerte aber der Antragsteller hartnäckig, obwohl die Durchführung eines derartigen Vorganges ihm der an dieser Stelle gerichtlich zum Ausdruck gelangenden Auffassung nach zuzumuten war.

Es war das Bundesverwaltungsgericht, das sich in seinem wichtigen Urteil vom 16. Januar 1986 (ZfSH/SGB 1986, S. 322 ff.) auf den Standpunkt stellte, einzig gruppentypisch ausgerichtete Betrachtungsweisen bei der Bestimmung von Form und Maß der im einzelnen gewährten Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem BSHG seien unzulässig und eine Verwaltungspraxis, die bei der Bemessung derartiger Sozialleistungen nach Menschen mit und ohne eigener Wohnung differenziert sei, rechtswidrig.

Von seiten des Sozialamts geradezu routinemäßig durchgeführte Hausbesuche als eine Form der Inaugenscheinnahme nach § 21 I 2 Ziff. 4 SGB X zum Zwecke der Ermittlung des wahren Ausmaßes der vorgetragenen Hilfsbedürfigkeit können somit nicht akzeptiert werden. (Vgl. hierzu auch Krahmer, NDV 1990, S. 210 (213).

Das Verwaltungsgericht Frankfurt führte in seinem Beschluß vom 8. Mai 1985 (Info also 2/1985, S. 60 ff.) in aller Deutlichkeit aus, Hausbesuche zur Kontrolle der Richtigkeit der von einem Antragsteller dem Sozialhilfeträger gegenüber getätigten Angaben könnten nur dann als erforderlich eingeschätzt werden, sofern konkrete Umstände Anlaß zu Zweifeln geben oder Art und Ausmaß des vom einzelnen verfolgten Leistungsbegehren es erforderlich machen, eine durch MitarbeiterInnen des Sozialamtes durchgeführte Inaugenscheinnahme des Individualwohnraumes zu veranlassen:

Sind hingegen derartig konkrete Umstände für einen Ortstermin nicht gegeben, stellt sich der um Sozialleistungen Nachsuchende nicht in Widerspruch zu den von ihm gemäß den §§ 60 ff. SGB I zu befolgenden Mitwirkungspflichten, wenn er beispielsweise den ihn im Auftrag des Sozialhilfeträgers aufsuchenden SozialarbeiterInnen keinerlei Zutritt zu der von ihm bewohnten Unterkunft gewährt.

Eindeutig zu weit ging die dem vorab näher bezeichneten Beschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt vom 8. Mai 1985 zugrundeliegende Verwaltungspraxis der Stadt Frankfurt (Main), aus deren Richtlinien (die damals bundesweit übernommen worden sind) die nun folgende Anordnung hervorging. (Vgl. Ziff. 2.1 der Ausgabe Februar 1984)

„Bei laufender Hilfe zum Lebensunterhalt ist vom Sozialdienst ein Erstbericht über die wirtschaftlichen und persönlichen Verhältnisse des Hilfeempfängers vorzulegen und innerhalb von 14 Tagen ein Hausbesuch durchzuführen“.

Aufgestellt wurde damals die widerlegbare Vermutung, ein Mittelloser wäre erst dann als wirklich hilfsbedürftig i. S. d. §§ 11 ff. BSHG aufzufassen, wenn über einen entsprechenden Ortstermin zunächst einmal alles gegen diese These Sprechende ausgeschlossen worden sei. (Vgl. hierzu bei Möller, info also 1/1986, S. 36)

Richtig handelt hingegen die Landeshauptstadt Stuttgart, die in ihrem „Arbeitshandbuch Sozialhilfe“ unter Ziff. 2.5 (Grundsätze für das Verlangen nach Duldung eines Hausbesuchs“) – unter Verweis auf die oben näher bezeichneten Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Braunschweig – im einzelnen ausgeführt, in jedem Fall müsse hier

„sorgfältig geprüft werden, ob ein Hausbesuch unumgänglich ist oder ob sich die Mitwirkung des Hilfesuchenden auf die in den §§ 60 ff. SGB I geregelten Handlungen beschränkt.

Es ist keineswegs zulässig, bei einer bestimmten Gruppe von Hilfesuchenden in jedem Fall Hausbesuche durchzuführen.

Es ist eine Einzelfallentscheidung erforderlich.

Das Gesetz geht davon aus (§ 60 I Ziff. 1 SGB I), daß Sozialleistungsträger im Regelfall die vom Hilfesuchenden vorgebrachten Tatsachen – soweit sie glaubhaft sind – der Hilfeleistung zugrunde zu legen haben, und daß sie nicht etwa die Richtigkeit dieser Angaben regelmäßig in Zweifel ziehen sollen. Der Hilfesuchende bestätigt immerhin unterschriftlich die Richtigkeit seiner Angaben“.

Die oben dargestellten, vom Verwaltungsgericht Braunschweig wie auch vom Verwaltungsgericht Frankfurt (Main) entwickelten Grundsätze in Sachen „Hausbesuch in der Sozialhilfe“ wurden sowohl in der oberverwaltungsgerichtlichen (Hessischer VGH, Beschluß vom November 1985 (info also 1/1986, S. 34 ff. m. Anm. von Möller), OVG Münster, Beschluß vom 22. Februar 1989 (NJW 1990, S. 728 ff.) sowie OVG Rheinland-Pfalz, Beschluß vom 5. Februar 1991 (Az.: 12 B 12731/90.OVG) als auch in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluß vom 30. Juli 1991 (Az.: 5 ER 657.91) im wesentlichen bestätigt:

Das oberste deutsche Verwaltungsgericht stellte ebenfalls fest, ein Hilfesuchender würde in keiner Weise der Verpflichtung unterliegen, Bediensteten eines Sozialhilfeträgers eine Inaugenscheinnahme seiner Wohnung zu gestatten. Verwehrt ein Antragsteller diesen Amtsträgern den Zutritt, verstößt er hiermit nicht gegen eine ihm obliegende, aus den §§ 60 ff. SGB I hervorgehende Mitwirkungspflicht, denn keine der betr. Bestimmungen sieht eine Duldungspflichtigkeit eines Hausbesuchs vor.

Das BVerwG verwies an dieser Stelle aber auch auf das Kriterium, die Frage nach der Tauglichkeit einer Inaugenscheinnahme der wohnlichen Verhältnisse eines Hilfebedürftigen zum Zwecke der Feststellung seines notwendigen Lebensunterhalts könne in jedem Fall alleinig „in Abhängigkeit von den Umständen des jeweiligen Einzelfalles“ eine Beurteilung erfahren und betonte im einzelnen:

„Daß die Beklagte sich nicht von vornherein mit bloßen Angaben der Kläger zu Art und Höhe ihres sozialhilferechtlich beachtlichen Bedarfs begnügen mußte, ergibt sich bereits aus dem Gesetz, denn die Behörde ist nach § 20 I 2, 2. HS SGB X an das Vorbringen der Beteiligten nicht gebunden und bedient sich nach § 21 I 1 SGB X der Beweismittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts für erforderlich hält. Hierunter fällt nach § 21 I 2 Ziff. 4 SGB X auch die Augenscheinseinnahme....“.

Es war der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge, der diesbezüglich in seinem Gutachten vom 1. April 1986 (G 56/86 abgedruckt in: NDV 1986, S. 332) von einem Bestehen einer „in der Regel nur durch Augenschein verläßlich zu beurteilenden Bedarfssituation“ sprach, wenn auch an dieser Stelle ebenfalls der Hinweis darauf erfolgte, die Duldungspflichtigkeit eines Hausbesuchs würde nicht aus den den Antragstellern treffenden, aus den §§ 60 ff. SGB I hervorgehenden Mitwirkungsvorschriften hervorgehen.

Onderka/Schade (Sozial extra 9/85, S. 16 ff.) legten im Jahre 1985 die erste wissenschaftlich fundierte Analyse zu den „rechtlichen Grenzen“ der zur damaligen Zeit von den Autoren vorgefundenen „üblichen Praxis von Sozialhilfeverwaltungen, Hilfeempfängern routinemäßig Sozialarbeiter des allgemeinen Sozialdienstes ins Haus zu schicken“, vor.

Die Autoren nahmen in diesem Papier den Standpunkt ein, wenn die Übernahme der Kosten für eine Wohnungsrenovierung oder für den neuen Hausrat und Bekleidung beantragt worden sind, würden die Augenscheinseinnahme für den Sozialleistungsträger ein geeignetes Beweismittel darstellen. Zu den Voraussetzungen für ein derartiges Handeln wurde im einzelnen ausgeführt, der den betr. Ortstermin wahrnehmende Behördenvertreter hätte über die entsprechende Fachkompetenz zur sachgerechten Ausführung dieser Amtshandlung zu verfügen, die Erforderlichkeit dieses Hausbesuchs unstreitig zu sein – d.h. dasjenige Beweismittel (§ 60 I Ziff. 3 SGB I) darzustellen, das den einzelnen am wenigsten beeinträchtigt – sowie in einem angemessenen Verhältnis zu der in Anspruch genommenen Sozialleistung zu stehen (§ 65 I Ziff. 1 SGB I).

Angeführt wurde an dieser Stelle insbesondere sowohl der rechtsstaatliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als auch das aus § 21 II SGB X hervorgehende Verbot der Typisierung von Verwaltungsentscheiden. (Onderka/Schade, sozial extra 9/85, S. 16, (18/19) und (22)

Verweigert ein Antragsteller aber eine derartige Besichtigung seines Individualwohnraumes, ohne für sein Verhalten plausible Gründe vorzutragen, so kann ein Sozialhilfeträger davon ausgehen, daß die Voraussetzungen für den Bezug von Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt nicht nachgewiesen sind, was stets zu Lasten desjenigen geht, der in dieser Beziehung Rechte für sich gegenüber einem Träger der öffentlichen Gewalt herleitet. (Vgl. hierzu auch bei Ladner, LKV 1992, S. 93 ff. und Witzsch BayVBL. 1998, S. 705 ff.)

Von einer „Pflicht im Sinne einer Obliegenheit zur Abgabe einer Einwilligung in die Augenscheinsnahme der Wohnung (Hausbesuch)“ kann allerdings in dem Fall ausgegangen werden, wenn dieser Vorgang „zur Aufklärung des Sachverhalts im konkreten Einzelfall geeignet, erforderlich und verhältnismäßig ist“.

Einzig Brühl (Info also 1998, S. 203, (204)) spricht in diesem Sachzusammenhang von einer sozialamtlicherseits verfügten „Umgehung von Grundgesetz und Gesetz“, wenn auf die entsprechende Weise ein Hausbesuch „doch dadurch praktisch“ eine Erzwingung erfährt, wenn bei einer fehlenden Einwilligung in eine solchermaßen gebotenen Ortstermin wegen bestehender Zweifel an der tatsächlichen Hilfsbedürftigkeit des einzelnen eine Verwehrung beantragter Sozialleistungen für rechtmäßig gehalten wird. Brühl weist zur Untermauerung seiner an dieser Stelle eingenommenen Ansicht wiederum darauf hin, daß keine gesetzlich festgeschriebene Pflicht des einzelnen zur Einwilligung in einen Hausbesuch bestünde. Er räumt aber auch gleichzeitig ein, bei einer „offensiven Ablehnung“, wenn der Antragsteller SozialamtsmitarbeiterInnen oder vom Sozialhilfeträger beauftragten DetektivInnen keinen Zutritt zu der von ihm bewohnten Unterkunft gewährt, ein sich in solcher Weise Verhaltender „nach dem bisherigen Stand der Rechtsprechung Gefahr, daß bei einem für erforderlich gehaltenem Hausbesuch die Hilfeleistung verweigert wird“. (Brühl, info also 1998, S. 203, (204).)

Schoch (ZfF 1998, S. 217, (223)) thematisiert überdies im Zusammenhang mit den von ihm vorgenommenen Betrachtungen in Sachen „Sozialhilfe und Mißbrauchsdiskussion“ den Aspekt des „behördlichen Mißbrauchs in der Sozialhilfe“. (Schoch, ZfF 1998, S. 217, (223). Seiner Einschätzung nach werden auf seiten der Sozialämter „die Vorschriften des BSHG und des SGB1 – insbesondere die Auskunfts-, Beratungs- und Informationspflichten, aber auch die Verfahrensvorschriften -–nicht immer hinreichend beachtet.“

An anderer Stelle führt der gleiche Autor zudem aus (Vgl. Schoch: Sozialhilfe – eine Herausforderung für die Kommunen; Bonn 1997, S. 333.):

„Durch den Einsatz von Sozialhilfedetektiven, um einen Mißbrauch von Sozialhilfe zu verhindern, entstehen zusätzliche Personalkosten.

Wenn Hilfesuchende sachgerecht betreut werden, ihnen Hilfen, auch solche zur Arbeit, angeboten werden, so dürfte sich der Mißbrauch der Sozialhilfe in so engen Grenzen bewegen, daß die Kosten die der Einsparungen weit übersteigen“.

Anstatt den Bezug von Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem BSHG durch eine „Mißbrauch-Diskussion“ zu delegitimieren und Hilfsbedürftige in eine geradezu „öffentliche Beweisnot“ zu bringen, empfiehlt es sich hier somit eher, sachgerechte und tragfähige Lösungen gegen das stetige Ansteigen der Zahlen derer, die auf Sozialhilfe zur ausreichenden Finanzierung ihres notwendigen Lebensunterhalts (§§ 11 ff. BSHG) angewiesen sind (nach Angaben des Statistischen Bundesamtes haben Ende 1997 mehr Einwohner Deutschlands fortlaufende Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt bezogen als jemals zuvor, nämlich 2,92 Mio. Personen, sieben Prozent mehr als am Jahresende 1996 (Meldungen im Staatsanzeiger für Baden-Württemberg vom 18. Januar 1999 (Nr. 2), Seite 12 sowie in der NJW 1998 (Nr. 39), Seiten LXI/LXII), zu entwickeln.

Melchior (TuP 12/1997, S. 4, (7)) ließ aus der Sicht der Sozialämter „keinen Zweifel“ an einem Bestehen eines gegenüber öffentlicher Kassen von Antragstellern ebenfalls praktizierten öffentlichen betrügerischen Verhaltens, dem nicht mit Toleranz zu begegnen sei, ließ aber ebenfalls das nun folgende nicht unerwähnt:

„Jedes System, das Leistungen gewährt, birgt in sich das Risiko, mißbraucht zu werden – so auch die Leistungen der Sozialhilfe“

und warnte gleichzeitig vor der

„Gefahr, daß eine Bevölkerungsgruppe, die im wesentlich unverschuldet in eine Notlage geraten ist, stigmatisiert wird und (...) aus Opfern Tätern gemacht werden“. (vgl. Melchior, TuP 12/1997, S. 4 sowie zur „Wachstumsbranche Sozialhilfe: Über 6 Millionen Hilfeempfänger“ bei Niedrig, TuP 8/1998, S. 294 ff.)


C. Politische Ansätze in Sachen Mißbrauchsermittlung bei SozialhilfeempfängerInnen

Eine Diskriminierung von Mittellosen als (potentielle) LeistungsmißbraucherInnen, eine zunehmende „Kriminalisierung von Armut“ sowie eine einseitig bei BezierherInnen von Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem BSHG praktizierte, verstärkte Aufdeckung von Mißbrauch stellen keine in einem sozialen Rechtsstaat widerspruchslos zu akzeptierende Tendenzen dar.

Anderseits hat ein antisolidarischer Betrug zu Lasten öffentlicher Kassen in jedem Bereich unserer Gesellschaft bekämpft und nicht die einzelnen Tatbestände gegeneinander ausgespielt zu werden:

Nur weil ein steuermißbrauchender Millionär den Finanzbehörden ungleich mehr hinterzieht als ein Leistungen der Arbeitslosenhilfe beziehender Arbeitsloser, der seine Vermögensverhältnisse nicht vollständig angibt, die Allgemeinheit schädigt (vg. BT-Drucks, 13/11418 vom 7. September 1998 – Antwort der Bundesregierung auf eine kleine Anfrage der PDS in Sachen „Inanspruchnahme der originären Arbeitslosenhilfe und die Auswirkungen der Bedürftigkeitsprüfung: Das dort aufgelistete Datenmaterial läßt auf eine „Mißbrauchsquote“ unter BezieherInnen von Arbeitslosenhilfe bedingt durch die Nichtangabe von Vermögen oder anderer Angaben (beispielsweise über deren Bankverbindung und Kontenständen bei der Antragstellung oder auf ausdrückliches Nachfragen des Arbeitsamtes hin) in einer Größenordnung von 1,5 % (bezogen auf das Gesamtausgabenvolumen) schließen, was zu einem Einsparvolumen – bezogen auf die für das Jahr 1997 bezifferbaren Gesamtausgaben an Arbeitslosenhilfe – von insgesamt 0,7 % führte. die PDS zog hieraus den – zusätzlich durch Daten der Finanzverwaltung des Bundeslandes Nordrhein-Westfalen gestützten- Schluß, sowohl die „Mißbrauchsquote“ als auch die „Erfolgsquote“ der Nachprüfungen bei Millionären sei „offensichtlich deutlich höher als unter Arbeitslosen“.), stellt dies keinen sachlichen Grund dar, die Bekämpfung von Mißbrauch im Bereich der Sozialhilfeleistungen in jeder Beziehung in Frage zu stellen.

Es sind hier aber die Prioritäten richtig zu setzen.

Überdies hat sowohl angesichts der spezifischen Funktion von Sozialhilfe (nicht nur als „Ausfallbürge“, sondern auch als eine Hilfe zur Selbsthilfe (§ 1 II 2 BSHG)) als auch der Besonderheit der Situation der Klientel (ungefähr 60% (vollkommen) alleinstehend und häufig noch durch besondere Schwierigkeiten wie psychische Erkrankung, Wohnungs- und Suchprobleme gekennzeichnet sowie 15% alleinerziehend (vgl. Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Sozialordnung des Landes Baden-Württemberg: Ursachen von Sozialhilfebedürftigkeit – Ein Personenkreis verändert sein Gesicht – Arbeitslose Sozialhilfeempfänger; Stuttgart 1004, S. 41 ff.) ein Sozialhilfeträger ebenfalls stets die Aufgabenstellung zu entsprechen, dem Personenkreis der Hilfebedürftigen gegenüber ein Vertrauensverhältnis sowie ein hohes Maß an Sensibilität zu entwickeln.

Eine hingegen sozialamtlicherseits in einem als überzogen einzuschätzenden Ausmaß praktizierte Anwendung von klientelbezogenen Überwachungs- und Überprüfungsmethoden birgt schließlich die Gefahr in sich, das maßgeblich auf gegenseitigem Vertrauen basierende Zusammenwirken von Sozialhilfeträger und Hilfsbedürftigen in ein von „Mißtrauen und Blockade“ geprägtes Verhältnis umzukehren sowie ein bei Sozialhilfeempfängern notwendiges Selbsthilfepotential (§ 1 II 2 BSHG) zu verschütten.

So legte der Landkreistag Baden-Württemberg in seinem am 23. Januar 1997 (Az.: 422.00 Kl/Bü.) vorgelegten Papier „Mißbrauch von Sozialleistungen“ dar, die bei den baden-württembergischen Landkreisen nachgewiesenen Betrugsfälle würden „höchstens bei 2,5% aller Hilfefälle“ liegen, wenn auch hier die Dunkelziffer sehr unterschiedliche Einschätzungen erfuhr:

Im Durchschnitt 10% bei gleichzeitig bestehenden „Spitzenwerten“ von 30%.

Vorab zitiert sind Daten, die – zusammen mit „Erfolgsmeldungen“ über den Einsatz von „besonderen Ermittlungspersonal“ – Mitglieder der damaligen CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag, Kauder (CDU) und Ramsauer (CSU), im April 1997 zur Begründung der von ihnen verfolgten (politischen) Initiative hinsichtlich eines Einsatzes von MitarbeiterInnen bei jedem Sozialhilfeträger (§ 96 I 1. BSHG) mit der Aufgabenstellung, Sozial(hilfe)mißbrauch aufzudecken (sog. Sozial(hilfe)detektive), heranzogen:

Ein Engagement, dem aber der Erfolg versagt blieb, da es keine direkten Auswirkungen auf die Rechtsgestaltung nach sich zog.

Der Tenor – selbst von seiten kommunaler Spitzenverbände – war hier überwiegend folgender: ein solcher „flächendeckender Einsatz“ derartigen Personals wäre weder erforderlich noch finanziell vertretbar.

Ein mit Leistungen der Sozialhilfe betriebener Mißbrauch ließe sich nicht primär durch den Einsatz von „besonderen Kontrolleuren“ wirksam reduzieren. Überzogene Überwachungs- und Überprüfungsmethoden stünden ferner nicht mit tragenden Grundsätzen der Sozialhilfe in Einklang.

Die derzeitige Rechtslage – hier insbesondere die §§ 20 und 21 SGB X – würde überdies bereits heute Sozialhilfeträgern eine Handhabe geben, gegen eine betrügerische Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen – z.B. in Fällen begründeten Verdachts – überprüfend vorzugehen.

So waren im Januar 1997 in 15 der insgesamt 35 baden-württembergischen Landkreise spezielle – meist mit Angestellten des mittleren Dienstes oder geringfügig Beschäftigten personell besetzte – Ermittlungsdienste in Sachen Aufklärung des mit Sozialhilfemitteln betriebenen Mißbrauchs eingerichtet. (Acht Landkreise gaben dem Landkreistag Baden-Württemberg gegenüber damals an, sie würden die Einrichtung eines derartigen „besonderen Ermittlungsdienstes“ noch prüfen.)

Die Betätigung dieser „Außendienstkräfte“ konzentrierte sich den damals angegebenen Daten nach insbesondere auf die Aufklärung der vier nun folgenden Sachverhalte:

§ Zusammenleben in eheähnlicher Gemeinschaft (§ 122 BSHG i.V.m. § 16 BSHG), wobei ein Partner infolge Erzielung eines ausreichenden Einkommens oder Vorhandenseins eines entsprechenden Vermögens sowohl selbst nicht sozialhilfebedürftig ist als auch dem mittellosen Partner gegenüber in der Lage wäre, Unterhalt zu leisten, dies aber nicht tut;
§ Erzielung von Einkommen (§ 76 I BSHG), ohne hiervon aber dem Sozialhilfeträger bei der Antragstellung oder während des Leistungsbezugs – anläßlich einer Veränderung der wirtschaftlichen Verhältnisse – ordnungsgemäß Kenntnis zu geben;
§ Bestand eines verwertbaren Vermögens (§ 88 I BSHG), das nicht § 99 II/III BSHG privilegiert ist (nicht selbstgenutzte oder unangemessen große Immobilien, sehr hohe Sparguthaben, teure Autos, etc.), ohne daß dies dem Sozialamt von seiten des Sozialhilfeempfängers angegeben wurde

Sowie

§ unklare Wohnverhältnisse (Feststellung des tatsächlich resp. gewöhnlichen Aufenthalts eines Antragstellers/Hilfeempfängers gemäß § 97 I 1 BSHG / § 30 III 2 SGB I).

Einer Gesetzesinitiative, derzufolge der Einsatz von „Sozial(hilfe)detektiven“ in einem bundesweiten Modellversuch für 2 Jahre eine Erprobung erfährt und bei entsprechend positiven Ergebnissen auch verbindlich auf gesetzlicher Grundlage jedem Sozialhilfeträger vorgeschrieben wird, ist anzumerken, daß hier wiederum eine pauschale Vorverurteilung von EmpfängerInnen von Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem BSHG erfolgt.

Die öffentliche Debatte derartiger Pläne hat wohl – gerade im Vorfeld von Wahlen – eher die Funktion, der Öffentlichkeit zu signalisieren, es wären Lösungen entwickelt worden, um dem in diesem Bereich bestehenden Mißbrauchsproblem, das dort allerdings nicht stärker ausgeprägt ist als in anderen steuerfinanzierten Sektoren, wirksam zu begegnen.

Andererseits ist die strafrechtliche Relevanz eines beispielsweise durch die wissentlich und willentlich vollzogene Abgabe unrichtiger Angaben über die eigene Arbeitsfähigkeit sowie über ein (Neben-) Einkommen erwirkten Sozialhilfebezugs – wie im vom Verwaltungsgericht Frankfurt (Main) am 15. Juni 1998 entschiedenen Fall – unbestritten. Bei entsprechenden Sachverhalten, bei einem solchermaßen konkreten Verdacht auf die Begehung eines Betrugs (§ 263 1 StGB) -, ist aber die Zuständigkeit der Strafverfolgungsorgane gefordert.

Am 1 Februar 1999 schlossen in Baden-Württemberg das dortige Innenministerium sowie der Städte- und Landkreistag eine „Gemeinsame Empfehlung zur Zusammenarbeit von Sozialleistungsbehörden und Polizei“ ab.

Es wurde hiermit einer im Sommer 1998 von seiten der CDU-Landtagsfraktion an die baden-württembergische Landesregierung gerichteten Aufforderung, dem „Sozialmißbrauch einen Riegel vorzuschieben“ und für eine bessere Zusammenarbeit von Sozialhilfeträgern und Polizeibehörden „bei der Ahndung von Mißbrauch“, d.h. für eine effektivere Nutzung der der öffentlichen Hand zur Verfügung stehenden Kontrollspielräume, zu sorgen, entsprochen.

Bei einem erwiesenen Betrug zu Lasten eines Sozialhilfeträgers wegen des betr. Verhaltens eines Antragstellers/Leistungsbeziehers sollte hiernach vom zuständigen Sozialamt bei einem entstandenen Vermögensschaden von mehr als DM 1000,-- stets eine Strafanzeige erstattet werden. (vlg. Abgeordneter Haas, in: Staatsanzeiger für Baden-Württemberg vom 28. September 1998 (Nr. 38), Seite 2.)

Vorangegangen war dieser politischen Initiative eine am 16. Juli 1998 im baden-württembergischen Landtag abgehaltene (52.) Plenarsitzung in Sachen „Aufgaben und Arbeitsmethoden“ der „Sozialamtsdetektive“ in den „Ermittlungsdiensten gegen Sozialhilfemißbrauch“.

Damals betonte zwar jede im baden-württembergischen Landtag vertretene Fraktion, dem "Sozialbetrug" müsse Einhalt geboten werden. Der von der I.andtagsfraktion der Republikaner zur Abstimmung gestellte Antrag, „den Städten und Landkreisen die Einrichtung eines Ermittlungsdienstes ausdrücklich zu empfehlen“, erhielt aber keine Zustimmung. (Staatsanzeiger für Baden-Württemberg vom 3. August 1998 (Nr. 30), Seite 10.)

Der Abgeordnete dieser Partei sprach in diesem Termin davon, die Höhe der in diesem Zusammenhang zu registrierenden "Mißbrauchsquote" wäre stets abhängig von der Intensität der im einzelnen von der öffentlichen Hand geführten Ermittlungen. Dieser Parlamentarier maß insbesondere der "psychologischen Wirkung eines entsprechenden „Ermittlungsdienstes“ eine hohe Bedeutung bei. (vgl. Abgeordneter Deuschle, in: Staatsanzeiger für Baden-Württemberg vom 3. August 1998 (Nr. 30, S. 10.)

Der Abgeordnete der CDU-Landtagsfraktion äußerte sich damals — bei aller auch dort vertretenen, prinzipiell positiven Bewertung derartiger Dienste — eher skeptisch hinsichtlich der in diesem Zusammenhang zu erwartenden, finanziell meßbaren Erfolge und betonte, die Erbringung von Leistungen der Hilfe zur Arbeit nach den §§ 18 ff. BSHG wäre „genauso wichtig wie die Verfolgung des Sozialhilfebetrugs. (vgl. Abgeordneter Döpper, in: Staatsanzeiger für Baden-Württemberg vom 3. August 1998, (Nr. 30), S. 10.)

Wiederholt wurden an dieser Stelle diejenigen Positionen wie sie im Anschluß an eine Klausurtagung der badenwürttembergischen CDU/F.D.P. -Landesregierung im Sommer 1997 der Öffentlichkeit vorgetragen worden sind: (vgl. Staatsanzeiger für Baden-Württemberg vom 15. September 1997 (Nr. 36), Seite 1.)

Der dort vorherrschende Tenor bestand zwar darin, die Landesregierung werde „die Sozialhilfeausgaben im einzelnen kritisch überprüfen". — Der damalige CDU-Sozialminister Vetter hielt es hier aber ebenfalls für "wichtig", „daß Arbeitslose erst gar nicht in die Sozialhilfe fallen,, sondern durch intensive Beratung der Sozialämter wieder in die Lage versetzt würden, etwa mit anfänglicher finanzieller Hilft zur Selbsthilfe, ihren Lebensunterhalt selbst zu bestreiten. Ferner sollten neue Tätigkeitsfelder für ehemalige Sozialhilfeempfänger erschlossen werden“.

Der Abgeordnete der SPD-Landtagsfraktion führte in der am 16. Juli 1998 abgehaltenen Landtagsdebatte an, auf zwei Sozialhilfeempfänger käme in Baden-Württemberg ein Anspruchsberechtigter der seinen Rechtsanspruch auf Leistungen der Sozialhilfe nicht geltend machen würde. — Ein einzig realistisches Einsparpotential bestünde hiernach in einer Verminderung der Anzahl der Sozialhilfeempfänger.

Für besonders „verwerflich,“ wurde es durch diesen Politiker schließlich bezeichnet, wenn in diesen Ermittlungsdiensten anstelle von Vollzeit- oder Teilzeitkräften „Mitarbeiter auf 610-Mark-Basis" beschäftigt werden, denn:

„Hier wird der Mißbrauch bei der Sozialhilfe durch Mißbrauch unseres Sozialsystems bekämpft“, da die Kommune für die solchermaßen ausgeübte Tätigkeit keinerlei Sozialabgaben entrichten würden. (vgl. Abgeordneter Goll, in: Staatsanzeiger für Baden-Württemberg vom 3. August 1998 (Nr. 30), S. 10.)

Den zuletzt zitierten Bedenken schloß sich die Abgeordnete der Landtagsfraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN an. Diese verwies darauf, diese Ermittlungskräfte müßten auch hier über die Eignung verfügen, Sozialhilfebezieher über Wege aus der Armut zu beraten und diese Bedürftigen in Arbeitsstellen zu vermitteln. (vgl. Abgeordnete Bender, in : Staatsanzeiger für Baden-Württemberg vom 3. August 1998 (Nr. 30), S. 10.)

Den Vorwurf hinsichtlich des Einsatzes von geringfügig Beschäftigten in den Ermittlungsdiensten zur Aufklärung von Sozialhilfemißbrauch hielt schließlich der Sprecher der FDP-Fraktion im baden-württembergischen Landtag für „nicht berechtigt“. Dieser trug vor, die Intensität, mit der sich dieses Parlament des Themas "Sozialhilfemißbrauch“ annehme, stehe im umgekehrten proportionalen Verhältnis zur Bedeutung dieser Problematik:

Lediglich zwei Prozent der baden-württembergischen Bevölkerung seien BezieherInnen von Sozialhilfe, von denen nur 60 % im erwerbsfähigen Alter stünden. (vgl. Abgeordnete Noll, in Staatsanzeiger für Baden-Württemberg vom 3. August 1998 (Nr. 30), S. 10.)

Dem am 1. Februar 1999 schließlich vom Landkreistag, Städtetag und Innenministerium Baden-Württemberg abgezeichneten Papier geht zentral die an die Sozialhilfeträger gerichtete Empfehlung hervor, „in allen Fällen, in denen konkrete Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß jemand in betrügerischer Absicht Sozialleistungen beantragt oder erhalten hat“, schriftlich Anzeige zu erstatten.

Fixiert wurde hier ein Verfahrensschritt, der auch dem Schutz der MitarbeiterInnen der Sozialämter dient, da
bei einer Anklageerhebung in der Regel die ermittelnden Polizeibeamten und nicht die MitarbeiterInnen der
Sozialämter als Zeugen vor Gericht zu erscheinen haben.

Zur sachlichen Rechtfertigung eines derartigen Vorgehens äußerte der baden-württembergische Innenminister Thomas Schäuble, hiermit würden „notwendige Konsequenzen angesichts steigender Betrugsdelikte“ gezogen werden, denn es bestünde das zwingende Erfordernis, von seiten des Landes und der Kommunen „verstärkt gegen jene“ vorzugehen, „die gewissenlos meinen, daß sie ja bloß den Staat abzocken“.

Die Hauptgeschäftsführer der beiden an dieser Vereinbarung beteiligten kommunalen Spitzenverbände verwiesen überdies auf das nun folgende Kriterium:

„Jeder konsequent aufgedeckte Einzelfall von Sozialhilfemißbrauch wirkt auch präventiv und liegt im Interesse derer, die sich rechtmäßig verhalten“. (vgl. Staatsanzeiger für Baden-Württemberg vom 22. Februar 1999 (Nr. 7), Seite 7.)

Landkreis- und Städtetag brachten in Ihrem zu dieser gemeinsamen Empfehlung abgefaßten, an die baden-württembergischen Land- und Stadtkreise sowie die beiden Landeswohlfahrtsverbände gerichteten Rundschreiben vom 9. Februar l999 (vgl. Rundschreiben Az.: 80/1999 des Landkreistages sowie Rundschreiben Az.: 1648/1999 des Städtetages.) insbesondere auch zum Ausdruck, mit diesem Papier solle erreicht werden, „daß sich die örtlich zuständigen Polizeidirektionen/Polizeipräsidien eingehender als das in der Vergangenheit der Fall war, mit Anzeigen wegen Sozialleistungsbetrug auseinandersetzen. Eine entsprechende Zusage des Innenministeriums Baden-Württemberg liegt vor, und es wird eine entsprechende Weisung an die genannten Polizeibehörden erteilt werden“.

Eingeschlagen ist an dieser Stelle ein Weg, der eindeutig und in rechtsstaatlich grundsätzlich akzeptabler Art und Weise der Polizei die entsprechenden Handlungskompetenzen im Zusammenhang mit der Sachverhaltsermittlung und der Strafverfolgung verleiht. Problematisch bleibt nach wie vor die Betätigung der im Auftrag eines Sozialhilfeträgers agierenden Ermittlungsdienste im Vorfeld einer derartigen Strafanzeige.

Voraussetzung für eine solche Anzeige ist stets das Bestehen konkreter Verdachtsmomente im jeweiligen Einzelfall.

Nach wie vor können in Sachen Beschaffung und Bestätigung der erforderlichen Hinweise Sozialämter darauf verweisen, sie seien gehalten, dies zunächst in eigener Regie, d. h. mit einem ihrer Direktionshoheit unterstehenden Personal, einer Überprüfung zu unterziehen.

Das in dieser „Gemeinsamen Empfehlung“ im einzelnen vereinbarte Verfahren sieht beispielsweise so aus, daß bei der Anzeige (des Verdachts) eines Betrugsfalles der zuständigen Polizeidienststelle lediglich „verfahrensrelevante Daten und Unterlagen (. ..) in Auszügen übersandt“ werden. Aus Datenschutzgründen verbleibt "die Leistungsakte mit weitergehenden Sozialdaten“ (...) „beim jeweiligen Sozialleistungsträger“.

Bei einem derartigen Anzeigeverfahren ist die im konkreten Betrugsfall zu beziffernde Schadenshöhe diesen Richtlinien nach ohne jede Bedeutung. Eine von der CDU-Landtagsfraktion im Rahmen der von dieser verfolgten politischen Initiative hier vorgeschlagene — und auch von den beteiligten kommunalen Spitzenverbänden befürwortete — Bagatellregelung resp. -grenze in Höhe von DM 1000,-- pro Fall fand keine Berücksichtigung.

Es war hier das Innenministerium Baden-Württemberg, das im Einvernehmen mit dem dortigen Justizministerium „im Interesse einer umfassenden Bekämpfung des Sozialleistungsmißbrauchs ausdrücklich darum bat, auf eine derartige Regelung zu verzichten. Landkreis- und Städtetag wiesen wiederum in ihrem an sämtliche Sozialhilfeträger in Baden-Württemberg gerichteten Rundschreiben vom 9. Februar 1999 darauf hin, nach ihrer Auffassung wäre "in jedem Einzelfall nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden (...), ob auch bei Bagatellbeträgen entsprechend der gemeinsamen Empfehlung verfahren wird“.

An dieser Stelle zeigt sich in aller Deutlichkeit die zwischen den an der Vereinbarung dieser Empfehlung Beteiligten bestehende unterschiedliche Ausrichtung, nämlich entweder Art und Besonderheiten des jeweiligen Hilfefalles oder das Legalitätsprinzip in jeder Beziehung stets umfassend zu berücksichtigen.

Die kommunalen Spitzenverbände verwiesen zwar noch darauf, bei der Anwendung dieser Empfehlung sei „im übrigen nicht nur die Aufgabenstellung der Stadt- und Landkreise als örtliche Sozialhilfeträger sondern auch die Aufgabenstellung der Stadt- und Landkreise als örtliche Jugendhilfeträger mitzuberücksichtigen und im Einzelfall abzuwägen“:
Es fehlt hier aber jede an die Sozialämter getätigte Anregung, bei der Erhebung von Daten, die auf einen versuchten oder begangenen Leistungsmißbrauch schließen lassen, von seiten der Sozialhilfeträger ebenfalls auch (positiv) eine Bedarfsfeststellung vorzunehmen, d. h. den Versuch einer Protokollierung des sich anläßlich der Überprüfung der persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse des einzelnen zeigenden sozialhilferechtlich bedeutsamen Bedarfs vorzunehmen — Ein Verfahren, das von § 5 I BSHG (Einsetzen der Sozialhilfe) her gedeckt ist, da neben dem Sozialhilfeträger in dieser Norm ebenfalls die vom Sozialamt „beauftragten Stellen“ erwähnt sind.

Ruback (NDV 1985, S. 50.) legte im Rahmen der von ihr analytisch vorgenommenen Erfassung des Begriffs „Hausbesuch“ diesbezüglich zum einen dar, ein derartiger Vorgang müsse nach spezifischen Aufträgen (ermittelnde, Hausbesuche zur Beratung und Klärung von Erziehungsfragen sowie im präventiven Bereich) unterschieden werden, nahm aber zum anderen auch die nun folgende Ausdifferenzierung in Sachen Sinn und Zweck der Durchführung eines derartigen Ortstermines vor:

Hausbesuche dienen diesen Darlegungen nach

· zwar auch dem Herausfinden „der tatsächlichen Nöte von Klienten“
· aber ebenfalls der Herstellung des Erstkontakts mit Antragstellern,
· der Erstellung einer sozialen Diagnose, eines Gutachtens etc.,
· der Ermöglichung eines vertraulichen Gesprächs innerhalb des Wohnumfeldes der Klientel,
· der Vermittlung praktischer und wirtschaftlicher Hilfen,
· dem Abbau von Vorurteilen gegenüber Behörden

sowie

§ der Selbstdarstellung und Öffentlichkeitsarbeit von Sozialarbeit.

Bereits im Jahre 1986 thematisierten Schulte und Trenk-Hinterberger (Sozialhilfe; 2.Auflage Heidelberg 1986, S. 480 ff.) den Aspekt, demzufolge im Vergleich zum Problem der Nichtinanspruchnahme sozialer Leistungen die Frage nach der „unberechtigten exzessiven Inanspruchnahme von Sozialleistungen“ (...) ‚unverhältnismäßig viel öffentliche Aufmerksamkeit in Anspruch“ nehmen würde. Diese Sozialhilfeexperten verwiesen in diesem Zusammenhang auf das aus ihrer Sicht wichtige Kriterium, demzufolge die Debatte um den Mißbrauch von Leistungen der Sozialhilfe und seine Verhütung „nicht dazu führen (dürfe), daß diejenigen, die die Hilfe am meisten benötigen und die zugleich auch in der Regel nicht zur gehobenen Schicht von Leistungsempfängern gehören, notwendige Leistungen und Hilfen vorenthalten werden“.

Ende der 70er Jahre ging insbesondere auch aus der von Bujard/Lange vorgelegten Studie zur „Theorie und Praxis der Sozialhilfe“ (Stuttgart 1978.) hervor, daß sich die Sozialhilfeverwaltungen durchaus des Problems bewußt wären, das dadurch entsteht, wenn die kommunale Beratungs- und Aufklärungsarbeit über Fragen der Sozialhilfe -- den §§ 13 bis 15 SGB I zum Trotz — an einem als bedeutend einzuschätzenden Teil der (potentiell) Hilfsbedürftigen regelrecht vorbeigeht. (vgl. Bujard/Lange: Theorie und Praxis der Sozialhilfe, S. 37.)

Aufgedeckt wurden in dieser Studie ebenfalls — gerade in Gemeinden im ländlichen Raum verbreitete, in jeder Beziehung als ausgesprochen zweifelhaft zu bezeichnende —Bearbeitungspraktiken, nach denen auch Antragstellern mit der Veröffentlichung ihrer persönlichen Daten bei einer Weiterverfolgung ihres Begehrens gedroht wurde.

Ein derartiges, höchst unbefriedigendes Eingehen auf die berechtigten Belange Hilfesuchender konnte somit mancherorts als ein Eingeständnis dessen qualifiziert werden, daß die volle Ausschöpfung der nach dem BSHG möglichen Leistungen gewisse Kommunen als eine ernsthafte Bedrohung ihrer Finanzkraft auffassen. (vgl. Bujard/Lange: Theorie und Praxis der Sozialhilfe, S. 37.)

Schoch (ZfF 1998, S. 217, (220).) berichtet in unseren Tagen gar davon, innerhalb eines deutschen Großstadtsozialamtes wäre die Einschaltung des Sozialarbeiter beschäftigenden allgemeinen Sozialdienstes in die Sachverhaltsermittlung auf Weisung der Amtsleitung hin eingestellt worden. Als Begründung für diesen Schritt wurde angegeben, die Sozialarbeiter hätten „ihre Aufgabe dazu mißbraucht, dem Sozialamt auch nicht beantragten Bedarf mitzuteilen, anstatt sich auf die Prüfling der dringenden Erforderlichkeit beantragter Leistungen zu beschränken. Neuanträge sollen schärfer auf ihre Berechtigung geprüft werden. Wenn der allgemeine Sozialdienst nicht ausgeschaltet wird (. .), so führen aber seine Berichte noch weniger als früher dazu, daß bekannt gewordener Hilfebedarf ein Verwaltungsverfahren auslöst bzw. bei laufenden Fällen erhöhte Leistungen erbracht werden“. (Schoch, ZfF 1998, S. 217, (220).)

Es war Hofmann, (BldW 7-8/1987, S. 168.) der in Besprechung der bis Mitte der 80er Jahre vorliegenden — auch ministeriellen — Forschungsergebnisse zur „Dunkelziffer in der Sozialhilfe“ (vgl. hier insbesondere auch der von Hartmann im Jahre 1981 vorgelegte, als Band 98 der Schriftenreihe des Bundesministers für Jugend, Familie und Gesundheit erschiene „Bericht über ein Forschungsprojekt zur Lage potentiell Sozialhilfeberechtigter“ mit dem Titel „Sozialhilfebedürftigkeit“ und „Dunkelziffer der Armut“ (Bonn 1981): Auch dort (vgl. die auf den Seiten 148 ff. aufgelisteten Ergebnisse) wurde dargelegt, daß von 100 sozialhilfebedürftigten Haushalten 52 laufende Unterstützung beziehen, während 48 diese nicht in Anspruch nehmen sowie die Nichtinanspruchnahme der Sozialhilfe durch hilfsbedürftige und anspruchsberechtigte Personen bzw. Familien „ein gravierendes sozialpolitisches Problem darstellt“ sowie „wirksame und zielgerechte Maßnahmen zur Beseitigung dieser materiellen Not erforderlich sind“.) darlegte, auf ungefähr jeden Empfänger von Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem BSI-IG würde „prinzipiell noch ein weiterer Sozialhilfeberechtigter“ kommen.

Die Hamburger Senatsbehörde für Arbeit, Jugend und Soziales strich beispielsweise im Februar 1988 in ihrer vom Senat in Auftrag gegebenen Stellungnahme in Sachen „Individueller Leistungsmißbrauch in der Sozialhilfe“ (vgl. die Kurzdarstellung bei von Fintel/Wagner, NDV 1989, S. 17 ff.) im einzelnen die folgenden Punkte heraus:

§ Ein entsprechender Mißbrauch bliebe „auf einzelne Fälle begrenzt“.
§ Veränderungen in den Arbeitsabläufen der Sozialhilfegewährung hätten im übrigen „die bereits vorhandenen
Grenzen für Leistungsbetrug noch enger“ gezogen.
§ Die feststellbare Dunkelziffer der Armut sei schließlich überwiegend auf die eher restriktive Praxis im
Zusammenhang mit der Gewährung von Leistungen nach dem BSHG, die beispielsweise vom einzelnen eine „peinlich genaue Offenbarung der gesamten Lebensumstände erfordert“, zurückzuführen. (vgl. bei von Fintel/Wagner, NDV 1989, S. 17 und 19.)

Ähnlichlautend äußerten sich zur gleichen Fragestellung bereits Anfang der 80er Jahre in bezug auf die Situation in dieser Freien und Hansestadt Hamburg Ernst/Meißner/Coym/Hanke (NDV 1983, S. 176 ff.): Diese definierten es zudem als ein „Ziel des Sozialstaates“, darauf hinzuwirken, „daß seine Bürger die angebotenen Hilfen kennen und bei Bedarf auch in Anspruch nehmen“.

In gleicher Weise sollte hiernach aber auch die Frage einer Untersuchung unterzogen werden, „ob und welche Möglichkeiten zweckmäßig sind, um einen unberechtigten Bezug von Sozialhilfe zu vermeiden, nicht zuletzt uni eine überhandgenommene Diskussion, um einen angeblich massenweisen Mißbrauch und Wildwuchs in der Sozialhilfe einzudämmen“. (vgl. Ernst/Meißner/Coym/Hanke, NDV 1983, S. 176, (181) sowie S. 195, (200).)

In ihrer Antwort vom 28. November 1995 (BT-Drucks. 13/3339.) auf eine Große Anfrage der Bundestagsfraktion der SPD in Sachen „Armut in der Bundesrepublik Deutschland“ hin gab die Bundesregierung hinsichtlich des in diesem Papier aufgeworfenen Aspekts der „Nichtausschöpfung“ der Hilfe zum Lebensunterhalt zum einen an, ein derartiger Verzicht auf eine dem einzelnen vom Grundsätzlichen her zustehende Sozialleistung wäre auf die verschiedensten Ursachen zurückführbar:

„Fehlende Kenntnis der Anspruchsvoraussetzungen“ sowie „Angst vor einer Stigmatisierung als Sozialhilfeempfängerinnen und -empfänger und vor sozialer Kontrolle" wurden hier als die am häufigsten feststellbaren Kriterien aufgelistet, (vgl. in diesem Zusammenhang auch das Positionspapier der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege vom 28. September 1990 („Beratung in der Sozialhilfe“), abgedruckt in: BldW 1/1991, S. 30 ff., wo u.a. auch zum Ausdruck gebracht wurde: „Viele Menschen, die Ansprüche auf Leistungen der Sozialhilfe hätten, nehmen ihre Rechte aus Unwissenheit nicht wahr. Diese Defizite der Rechtsverwirklichung lassen auf eine unzureichende Umsetzung und Anwendung bestehender Vorschriften im SGB und BSHG schließen. (...) Ein Ernstnehmen und konsequentes Beachten bestehender Vorschriften zur Information und Beratung wäre ausreichend, vorhandene Zugangsschwellen zu Sozialhilfeleistungen abzubauen.) wobei im Zusammenhang mit Älteren noch der Punkt der bei einem Leistungsbezug behördlicherseits verfügten Heranziehung unterhaltsverpflichteter Kinder eine besondere Bedeutung einnimmt.

Zum anderen vertrat an dieser Stelle die Bundesregierung die Auffassung, Studien, die sich der Entwicklung der Einkommensarmut in Deutschland während der 80er Jahre widmeten, ließen den Schluß auf ein Bestehen einer „zunehmenden Ausschöpfung“ in bezug auf diese Sozialleistung zu. Der entsprechende „Ausschöpfungsgrad“ wäre von 54% im Jahre 1969 auf 70 % im Jahre 1983 angestiegen — Ein Wert, der sich aber bei über 65jährigen auf 43 %‚ bei unter 65jährigen aber auf 75 % belief, was das oberste Exekutivorgan des Bundes zu dem Schluß veranlaßte, „eine weitere Zunahme der Ausschöpfung für die nachfolgenden Jahre“ könne „angenommen“ werden.


Fortsetzung folgt