DIHK – Papier: Erst Arbeit, dann Transfer!

Das DIHK Arbeitspapier gibt die Forderungen der Arbeitgeber an die Politik sehr gut wieder. Es zeigt ebenfalls die Heuchelei der Arbeitgeber auf: es geht den Arbeitgebervertretern natürlich nicht um die Verbesserung der Chancen Erwerbsloser, sondern um die Durchsetzung eines Niedriglohnsektors auf den Rücken der Erwerbslosen damit die Arbeitgeber durch die Erwerbslosen noch mehr Profit machen können. Das Papier eignet sich ebenfalls dazu die Forderungen der Gegenseite aufzuzeigen, aber auch die Veränderungen am Arbeitsmarkt und Verschärfungen gegen Erwerbslose (Erste SGB II – Änderungsgesetz / SGB II – Optimierungsgesetz) zu verstehen.

Widerstand ist nötig und wird immer nötiger!

Tacheles – Online Redaktion
Harald Thomé


Für einen besseren Einstieg Arbeitsloser

DIHK-Arbeitspapier

In Kürze

Der hohen Arbeitslosigkeit gering Qualifizierter ist aus DIHK-Sicht mit Konzepten, die in erster Linie auf finanzielle Anreize für die Betroffenen setzen, wie zum Beispiel Kombilohnmodelle, Lohnsubventionen oder großzügige Hinzuverdienstregelungen, nicht beizukommen. Denn eine breite Subventionierung geringfügig entlohnter Tätigkeiten auf ein Niveau deutlich über Arbeitslosengeld II (Alg II) ist fiskalisch kaum zu schultern. Nach Auffassung des DIHK ist vielmehr ein Perspektivwechsel erforderlich. Die zentralen Elemente des DIHK-Vorschlags sind:

I. Ausgangslage

Deutschland ist schon seit langem von einem „gespaltenen Arbeitsmarkt” geprägt: Rund 39 Millionen Erwerbstätigen stehen derzeit 4,6 Millionen registrierte Arbeitslose gegenüber, die zumindest vorübergehend vom aktiven Erwerbsleben unfreiwillig ausgeschlossen sind. Die Hauptursachen unserer desolaten Beschäftigungslage — neben den konjunkturellen Gründen — sind bekannt: Die hohen Arbeitskosten in Deutschland, den zu rigiden Kündigungsschutz sowie das inflexible Arbeits- und Tarifrecht geben die Unternehmen als Hauptursache dafür an, nicht mehr Personal einzustellen.1 Diese strukturellen Probleme des Arbeitsmarktes müsste die Politik endlich umfassend angehen, um die deutsche Beschäftigungsmisere in den Griff zu bekommen. Trotz einiger richtiger Reformschritte ist hier aus Sicht des DIHK insgesamt noch nicht genug geschehen.

Unter den gegebenen Rahmenbedingungen und institutionellen „Spielregeln” des Arbeitmarktes haben es insbesondere gering Qualifizierte schwer, auf dem Arbeitsmarkt Fuß zu fassen: Bundesweit ist zurzeit weit mehr als ein Drittel aller Arbeitslosen ohne abgeschlossene Berufsausbildung — im Westen sogar über 45 Prozent. Die Arbeitslosenquote gering Qualifizierter liegt in Ostdeutschland bei 50 Prozent. Ein Ziel muss daher sein, in Deutschland endlich Strukturen zu schaffen, die vor allem diesen Personen wieder Chancen auf einen Einstieg in den Arbeitsmarkt eröffnen.

Mindestsicherung aus Steuermitteln

Wer hierzulande — beispielsweise aufgrund der unzureichend differenzierten Lohnstruktur — nicht am Arbeitsmarkt Fuß fassen und kein Erwerbseinkommen erzielen kann, hat unter bestimmten Voraussetzungen Anspruch auf Arbeitslosengeld II (Alg II). Diese Mindestsicherung wird aus allgemeinen Steuermitteln finanziert, die die Solidargemeinschaft aufbringt. Einen Leistungsanspruch haben diejenigen, die aus eigener Erwerbstätigkeit oder anderen Einkommensquellen nichts oder nicht genügend erwirtschaften, um ihre existenzielle Grundsicherung eigenverantwortlich zu gewährleisten. Anders als Sozialhilfeempfänger zeichnen sich die — in der Regel langzeitarbeitslosen — Bezieher von Alg II durchgehend dadurch aus, dass sie erwerbsfähig sind, das heißt mindestens drei Stunden am Tag erwerbstätig sein können.

Die Bezeichnung „Arbeitslosengeld II” ist allerdings unglücklich gewählt und irreführend. Denn sie erweckt den falschen Eindruck, dass es sich hier — in Analogie zum Arbeitslosengeld — um eine Versicherungsleistung handelt, auf die Arbeitslose aufgrund von Beitragszahlungen einen Anspruch haben. Dabei handelt es sich beim Alg II um eine Leistungsart, die aufgrund ihrer Finanzierung aus Steuermitteln und dem Kriterium der individuellen Bedürftigkeit als Anspruchvoraussetzung eher der Sozialhilfe und weniger dem Arbeitslosengeld gleicht.

Alg-II-Empfänger haben derzeit verschiedene Möglichkeiten, durch eine ergänzende produktive Tätigkeit ihr verfügbares Einkommen zu vergrößern: So kann der Transferempfänger beispielsweise im Rahmen einer gemeinnützigen Arbeitsgelegenheit („1-Euro-Job”) tätig werden und dafür zusätzlich zum Alg II eine so genannte Mehraufwandsentschädigung von ein bis zwei Euro pro Stunde erhalten. Möglich ist auch, dass ein Alg-II-Bezieher ergänzend eine reguläre Beschäftigung antritt. Die Anrechnung des zusätzlichen Erwerbseinkommens auf das Alg II erfolgt dabei nach gesetzlich festgelegten Hinzuverdienstregeln.

Die Debatte kreist häufig um eine Modifikation dieser Freibetrags- und Hinzuverdienstregelungen. Diese müssten — so die damit verbundene Vorstellung — großzügiger als bisher ausgestaltet werden. Denn anderenfalls bestehe kein ausreichender Anreiz, ergänzend zum Transferbezug eine reguläre Beschäftigung aufzunehmen. In diesem Lichte ist auch die aktuelle Diskussion um die Einführung eines neuen Kombilohnes zu interpretieren, durch den niedrig entlohnte Tätigkeiten — womöglich auf ein Niveau deutlich oberhalb des individuellen Alg-II-Bedarfssatzes — aufgestockt werden sollen.

Arbeitslosengeld II als individueller Anspruchslohn

Diesen Überlegungen liegt zumindest implizit die Philosophie zugrunde, dass das Alg II ein gesellschaftliches Mindesteinkommen darstellt, welches grundsätzlich jedem Hilfebedürftigen zusteht. Demnach ist es für den einzelnen Transferempfänger nicht zumutbar, ohne zusätzlich finanzielle Anreize — und damit als bloße Gegenleistung für die staatliche Unterstützung — produktiv tätig zu werden. Konsequenterweise führt der Weg zu mehr Beschäftigung in dieser Argumentationslinie vor allem über verstärkte monetäre Anreize für langzeitarbeitslose Transferempfänger.

Die Crux dabei ist offensichtlich: Das Alg II fixiert einen — individuell unterschiedlichen — Anspruchslohn, der die Aufnahme einer niedrig entlohnten Tätigkeit vergleichsweise unattraktiv macht. Populär zusammengefasst findet sich diese Perspektive unter der Überschrift „Wir wollen Arbeitsplätze, von denen man leben kann”. Vor allem für gering qualifizierte Arbeitslose verschließt sich dadurch jedoch die Türe in den Arbeitsmarkt. Denn in Relation zum Alg II — und insbesondere zu den relativ hohen Gesamtregelleistungen, die zum Beispiel Bedarfsgemeinschaften mit Kindern zustehen — ist das am Markt erzielbare Arbeitseinkommen häufig zu gering, als dass hier ausreichende finanzielle Anreize zur Beschäftigungsaufnahme bestünden. Beschäftigungsgelegenheiten, die Transferempfänger aufgrund fehlender Anreize nicht annehmen, werden aber letztlich von Betrieben und Privathaushalten auch nicht mehr bereitgestellt. Eine großzügigere Subventionierung des Hinzuverdienst durch entsprechende Freibetragsregelungen würde indes den Kreis der Alg-II- Anspruchsberechtigten vergrößern und ist — sofern die Alg-II-Regelsätze der Höhe nach unverändert bleiben und nicht abgesenkt werden — fiskalisch kaum zu schultern. Vor diesem Hintergrund sind derartige Vorschläge zur Verbesserung der Beschäftigungschancen gering Qualifizierter insgesamt nicht geeignet.

Ein alternativer Weg zu mehr Beschäftigung im Niedriglohnbereich besteht darin, die Hinzuverdienstmöglichkeiten der Transferempfänger zu vergrößern und gleichzeitig die Alg-II-Sätze zu reduzieren. Langzeitarbeitslose, die nicht bereit sind, ergänzend eine reguläre Beschäftigung oder eine Arbeitsgelegenheit aufzunehmen, würden im Vergleich zu heute einen Einkommensverlust erleiden. Die Vorteile dieses Konzepts sind offensichtlich: Durch die gleichzeitige Senkung des Alg-II-Regelsatzes kommt es im Zuge der großzügigeren Freibetragsregelungen nicht notwendigerweise zu höheren fiskalischen Lasten. Gleichzeitig verbessern sich die individuellen Anreize, eine — auch niedrig entlohnte — Beschäftigung aufzunehmen. Doch birgt das Konzept aus DIHK-Sicht auch Risiken: Denn um politisch unerwünschte soziale Härten aufgrund der abgesenkten Regelsätze zu vermeiden, müsste prinzipiell jedem Leistungsempfänger ein Hinzuverdienstangebot unterbreitet werden. Sofern sich jedoch nicht in ausreichender Anzahl Jobs in der Wirtschaft finden, wären kurzfristig eine Vielzahl neuer Arbeitsgelegenheiten zu schaffen — mit den bekannten Problemen der organisatorischen Bereitstellung solcher Plätze einerseits und der drohenden Wettbewerbsverzerrungen zulasten der Unternehmen andererseits.

Insgesamt werfen sowohl das zuletzt skizzierte Konzept als auch der fiskalisch teure Weg, allein die Hinzuverdienstmöglichkeiten zu verbessern und die Alg-II-Sätze unverändert zu belassen, eine Reihe von Fragen auf. Der DIHK plädiert daher für eine dritte Alternative, um einen besseren Einstieg gering qualifizierter Arbeitsloser zu erreichen: Die Höhe des Alg-II-Anspruchs bleibt dabei im Wesentlichen unangetastet. Gleichzeitig müssen Arbeitslose, die nicht dazu bereit sind, zu ihrem Einkommen einen möglichst hohen eigenen Beitrag zu leisten, mit Leistungskürzungen rechnen.

I. DIHK-Vorschlag: „Einstieg statt Ausschluss”

Der DIHK macht zur Überwindung des gespaltenen deutschen Arbeitsmarktes einen Reformvorschlag, der das Ziel „Einstieg statt Ausschluss” vor Augen hat:

II. Arbeitsmarktwirkungen des DIHK-Vorschlags

Mehr Beschäftigung im Einstiegsbereich

Der Vorschlag des DIHK würde dazu beitragen, mehr Einstiegschancen in den Arbeitsmarkt entstehen zu lassen. Nach Einschätzung von Experten schlummert hier allein im Bereich der haushaltsnahen Dienstleistungen ein Potenzial von mehreren hunderttausend zusätzlichen Jobs.3 Andere Untersuchungen gehen hier insgesamt sogar von mehreren Millionen zusätzlicher Arbeitsplätze aus. Einen weiteren Anhaltspunkt für die Größenordnung möglicher Beschäftigungseffekte liefert das Volumen der Schwarzarbeit in Deutschland: Etwa ein Sechstel der Bruttoinlandsprodukts wird Schätzungen nach zurzeit in der Schwarzarbeit erwirtschaftet, was einem Vollzeitäquivalent von rund 6 bis 7 Millionen Arbeitsplätzen entspricht. Arbeitsnachfrage — auch nach einfacheren Tätigkeiten — ist hier demnach in beachtlichem Umfang vorhanden. Der DIHK-Vorschlag kann einen Beitrag dazu leisten, dass diese Nachfrage zumindest teilweise wieder außerhalb der Schattenwirtschaft und damit in der Legalität befriedigt wird.

Der mögliche Einwand, es komme netto zu keinem Beschäftigungszuwachs, sondern im Zuge so genannter Drehtüreffekte allein zu einer Substitution von besser bezahlten Arbeitnehmern durch geringer bezahlte Arbeitskräfte, überzeugt indessen nicht. Denn diese Argumentation übersieht, dass die in einer Volkswirtschaft zu verrichtende Beschäftigung keine fixe Größe ist, sondern im Gegenteil durch eine Senkung der Arbeitskosten positiv beeinflusst werden kann. Bedenken, dass Arbeitgeber und Arbeitnehmer sich durch die Vereinbarung von „zu niedrigen” Löhnen zu Lasten der Solidargemeinschaft, die die Aufstockung auf den individuellen Alg-II-Anspruch finanziert, bereichern könnten, bedürfen ebenfalls einer differenzierten Betrachtung.

Denn selbst wenn es hier zu ergänzenden Transferzahlungen kommt, dürften die Kosten für die Gemeinschaft insgesamt geringer ausfallen, als wenn die Beschäftigungsaufnahme durch hohe Freibeträge und/oder großzügige Lohnkostenzuschüsse finanziell attraktiver gemacht wird.4 Zudem ist es ja im Interesse der Arbeitsgemeinschaften bzw. der Kommunen, die Arbeitslosen in Jobs zu vermitteln, die die erforderlichen ergänzenden Transferzahlungen möglichst gering machen. Schließlich — und das ist der entscheidende Vorteil des DIHK-Ansatzes — brauchen wir für nachhaltige Beschäftigungseffekte ja gerade Konzepte, die Spielräume unterhalb des bisherigen Lohn- und Tarifgefüges erschließen. Mit den gängigen Kombilohn- und Zuschussmodellen, die in der Regel hohe fiskalische Kosten verursachen, werden bestehende Lohnstrukturen indessen zementiert. Die Chancen auf zusätzliche Beschäftigungsimpulse sind dadurch gering.

Neue Ehrlichkeit in der Diskussion

Die Spaltung des Arbeitsmarktes mit ungünstigen Beschäftigungsperspektiven gerade gering Qualifizierter lässt sich nur durch eine Öffnung dieses Marktes im unteren Bereich aufbrechen. In diesem Zusammenhang wird und muss sich die gesamtwirtschaftliche Lohnstruktur zumindest in Teilbereichen nach unten bewegen. Die Tarifparteien dürfen sich hier nicht sperren. Denn Fakt ist: Viele Arbeitslose haben auf dem Arbeitsmarkt nur zu geringeren Löhnen, als sie derzeit gezahlt werden, eine Chance. Der DIHK-Vorschlag setzt an dieser Realität am Arbeitsmarkt an und bringt insofern eine neue Ehrlichkeit in die aktuelle Debatte um die erfolgreiche Integration von Langzeitarbeitslosen. Klar wird an dieser Stelle aber auch: Wer — auch über eine Ausweitung des Arbeitnehmerentsendegesetzes — gesetzliche Mindestlöhne fordert, baut für gering qualifizierte Arbeitnehmer kaum überwindbare Barrieren auf.

Berlin, Januar 2006
DIHK/B2

Ansprechpartner: Dr. Achim Dercks, Dr. Oliver Heikaus
Tel.: 030/20308-1600, 030/20308-1115

Fußnoten

1 Vgl. Deutscher Industrie- und Handelskammertag (DIHK), Noch viel Arbeit, Ergebnisse einer DIHK- Unternehmensbefragung, Berlin 2003.

2 Vgl. zum Beispiel DIHK, Lehrer sein heißt, Kindern Flügel zu verleihen, Berlin, März 2005 sowie die unter www.pakt-sucht-partner.de abrufbaren Informationen.

3 Vgl. Informationsdienst des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln (iwd) Nr. 20 vom 18.05.2005.

4 Allein die zum 1. Oktober 2005 in Kraft getretenen, leicht verbesserten Hinzuverdienstmöglichkeiten für Alg-II-Empfänger belasten die öffentlichen Haushalte bereits mit ca. 160 Mio. Euro jährlich. Da hier der aus DIHK-Sicht erforderliche Perspektivwechsel ausbleibt, dürften sich die Beschäftigungschancen gering Qualifizierter dadurch jedoch nicht signifikant verbessern.